编者按
2026年7月22日，应知名专业法律培训机构China Legal Executive Council（LCOUNCIL，理购）的邀请，卓纬律师事务所合伙人彭汉英律师为跨国企业和大型国内企业法务就“美国海关执法升级与企业合规应对”这一话题进行深入解读与实务分享，为企业的海关合规提供了切实可行的行动指南。在交流答问阶段，企业踊跃提问，彭律师细致解答，当日浏览量超1200人次。以下内容是根据彭律师的发言整理完成。
2026年6月3日，美国总统特朗普签署第14411号行政令《加强海关执法》（Strengthening Customs Enforcement[1]），授权国土安全部、财政部及海关与边境保护局(CBP)[2]在进口商资格审查、保证金管理、供应链信息披露、海关处罚及执法透明度等领域全面推进监管升级。对于对美出口业务占比较高的跨国企业及中国企业集团的法务部门而言，理解制度变化的底层逻辑、评估业务的风险敞口、制定分阶段的合规调整方案，已成为当务之急。这篇文章立足法务实务视角，系统梳理行政令的制度框架、差异化监管体系、关联执法工具（EAPA调查与5H查验），为企业提供了对应时间节点内详细的行动清单。
第一，2025年中美贸易数据出现巨大差额。2025年中美贸易数据出现约1120亿美元的显著差额，美国政府认为，这表明存在普遍的低报进口货物价值、隐瞒进口商及货物关键信息、通过各种手段逃避关税等违规行为，因此要加大执法力度，堵塞执法漏洞。第二，外国进口商（Foreign Importers of Record）的监管真空亟待填补。长期以来，外国实体作为“登记的进口商”（Registered IOR）门槛较低，这导致大量外国实体通过设立空壳公司规避进口商责任，行政令旨在从制度层面消除这一监管空白。第三，关税征收与产业保护。行政令的核心目标之一是提高海关执法效率，确保关税能够及时、足额地征收，同时也旨在利用海关手段解决强迫劳动、转口贸易等更广泛的贸易与产业保护问题。第四，保护国家安全。行政令将海关执法提升到国家安全的高度，将防止非法和危险货物（如芬太尼）入境作为保护国家安全的关键一环。行政令并非立即生效，而是采用分阶段推进的模式，法务部门应重点关注以下时间节点：行政令为企业预留了180天的调整窗口期，但执法方向已明确，CBP在行政令签署前已启动5H查验、IOR编号清理等行动，企业应积极主动应对，不能坐等规则生效以后再行动。
加强对进口商（Importers of Record, 简称IOR）的监管是本次行政令的核心。在美国海关法律体系中，IOR是进口货物的最终责任主体。它不一定是货物的实际所有人或收货人，但必须是承担向美国海关申报、缴纳税费、并确保货物合规入境全部法律责任的一方，是海关监管的核心对象[3]。
- 就实体而言，是根据美国法律组建、位于美国境内，且其拥有控制权的受益所有人始终为美国公民或合法永久居民；或者经部长认定，在美国境内拥有大量不动产。
- 就实体而言，是指不是根据美国法律组建、不位于美国境内、其拥有控制权的受益所有人并非始终为美国公民或合法永久居民，或经部长认定未在美国境内拥有大量不动产。
要被视为“位于美国境内”，实体必须至少同时具备以下条件：
- 在美国境内拥有充足的有形资产（需考量公司整体运营的规模与体量，以及该实体是否是在美国境内无实质业务存在的外国制造商的附属机构）
行政令在通关渠道和保证金两个维度建立了对美国IOR与外国IOR的差异化监管体系，体现在：1. 通关渠道层面。禁止外国IOR提交非正式入境申报，并提高外国IOR使用正式入境申报的要求。立法理由明确指出：外国个人和公司进口了大量低值物品，但其往往不熟悉美国海关和贸易法律。当美国试图对外国IOR执行海关法律时，往往面临巨大障碍，尤其是当这些主体的资产、业务运营及关键人员均位于海外时。2. 保证金层面。外国IOR原则上仅可使用单次进口保证金(Single Entry Bond)，不得使用持续保证金(Continuous Bond)满足入境担保要求，除非美国海关核准。此外，若符合资格，须通过CBP的反恐(CTPAT)认证，或聘用经过反恐认证并持牌的报关行。（1）维持最低水平的美国境内有形资产、保证金或两者兼备；（2）正式申报和非正式申报均须向CBP报备并指定IOR；（3）向CBP提供额外数据和身份识别信息，包括预计进口量、成立年份、所有权及实际受益人、业务关联、境内资产等。2. 良好信誉（Good Standing）要求。所有IOR须保持在CBP的“良好信誉”状态。若CBP认定某IOR曾非法进口芬太尼、尼塔秦或其他违禁物质，该IOR将不被视为拥有“良好信誉”，且不得向美国进口货物或从事直接相关活动。3. 强化披露与认证要求。进口商须证明符合关键供应链要求，披露外国税务及全球商业识别信息，提供制造商产品标识符或关键规格等详细信息。若未能遵守，可适用刑事罚金和民事处罚。此外，IOR须提交外国出口商在向美国出口之前已向其本国海关管理部门提交过的任何文件或信息。美国海关将对所有进口商建立风险分级管理制度，并扩大审查的对象。1. 风险分级制度：美国海关将更新进口商登记名录，移除不活跃的进口商，确保活跃的进口商遵守所有适用的法规及信息披露要求，建立基于合规记录、执法记录、审计结果的风险分级机制。2.强化审查程序：针对所有寻求从事与货物进口直接相关活动的个人及实体（包括外国进口商、进口商的关联方、报关行、保税货物保管人及货运代理人），建立包括定期审查在内的强化审查程序。
- 50%最低处罚下限：行政令设立50%的最低罚款额度，即酌定罚款不能少于核定额度的50%，限制CBP在处罚减免上的自由裁量权；
- 对报关行加强执法，报关行须对客户进行更多的尽职调查
CBP执法与审查的范围不仅覆盖进口商，还涵盖其关联方、报关行、保税货物保管方以及货运代理。行政令授权美国海关加强审查、增加审计频次。行政令授权海关加强对不合规进口商品的扣押和处置，包括简化企业自愿放弃流程、提高对高风险货物的担保金要求、授权第三方处置等等。简言之，美国海关执法将更严格、更严厉、更全面、更精准。除了以上行政令，美国海关执法升级还体现在EAPA反规避调查和5H查验方面，堪称“重拳出击”。
EAPA反规避调查，是指美国海关依据《2015年执行和保护法案》（Enforce and Protect Act of 2015，简称EAPA）发起的一种执法行动，其核心目的是打击进口商通过转运、虚假申报原产地等手段，规避美国对特定商品征收反倾销（AD）和反补贴（CVD）税的行为，该法案于2016年生效。EAPA以往鲜少进入公众视野，近年来随着案件数量与涉案金额的持续攀升，已引发社会各界的广泛关注。EAPA反规避调查赋予CBP在收到国内产业举报后快速启动调查并采取临时措施的权力。截至2025年底，CBP已发起超过420起EAPA调查。一旦认定存在规避行为，CBP可采取“活单申报”（即在货物放行前提交完整文件并缴纳全额反倾销税和反补贴税）、延长或暂停清关、审查或要求单次交易保证金等措施。仅2025年1月20日至8月8日，CBP就通过EAPA调查追回超过4亿美元未缴关税。案例一：光伏行业EAPA合并案8163（Waaree案） 2025年9月，CBP立案调查印度最大光伏组件制造商Waaree Energies，指控其连续四年将中国原产太阳能电池运至印度简单组装后伪装成“印度原产”出口到美国。2026年6月，CBP发布终裁，认定存在规避行为，对涉事光伏组件征收最高271.28%的反倾销税。核心法律要点：光伏产品是否适用AD/CVD关税取决于太阳能电池的制造国，而非组装国。案例二：工程机械行业EAPA案8245（中联重科案） 2026年2月11日，CBP调查中联重科北美公司，指控其在进口移动高空作业平台时将原产于中国的货物经简单组装后申报为原产于墨西哥。CBP认定存在“合理怀疑”后立即采取“活单申报”的临时措施。核心法律要点：在墨西哥的简单组装未构成 “实质性改变”。案例三：钢铁行业EAPA合并案8143（石油管材案） 2025年5月13日，CBP发布通知，调查两家美国进口商Commercial Steel Products和JOL Tubular，指控其将原产于中国的特定石油管材先运往泰国，以泰国为原产国报关进口到美国，以逃避应缴纳的反倾销和反补贴税。CBP采取了要求“活单申报”、暂停或延长清关、审查保证金等临时措施。核心法律要点：通过第三国转运，虚假申报原产地是美国海关严厉打击的行为之一。EAPA调查的特点是启动快、措施严、追溯性强，且CBP已进一步简化调查流程、强化实地核查与刑事追责。EAPA调查不仅影响单一企业，更可能引发行业性连锁反应，法务部门应重点关注供应链溯源能力建设与原产地合规审查。
5H查验是美国海关在ACE系统中使用的一个货物处置状态的代码，代表“入境处理扣留”（Entry Processing Hold）。5H查验源于2025年9月27日美国海关ACE系统升级，自2026年初大规模爆发，其核心是系统筛查与人工复核相结合，对申报资料进行全维度穿透式审核。2026年2月，CBP启动“5H”专项审查行动，短短一个月内，3826个中国出口集装箱触发5H查验，其中约3137个被强制退运，退运率高达82%。洛杉矶港和长滩港2月份查验率飙升至31.2%，较1月份暴涨3.2倍。自2026年以来，中国出口至美国货物的平均查验率接近10%。CBP监管查验已从“流程审核”转向“真实性审核”，触发5H查验的核心“雷区”包括：1. 主体资质问题：IOR是否为空壳公司、保证金是否无效或额度不足，如使用“双清包税”模式借用或共享进口商资质，都会触发5H查验。2. 低报货值：美国海关系统自动比对历史数据和市场价格，如申报价格远低于市场价格即会触发预警。3. 申报信息模糊：品名笼统（如“配件”、“杂货”、“日用品”）、HS编码归类错误、发票/箱单/舱单信息不一致。4. 产品合规缺失：缺少FDA[4]、FCC[5]、CPSC[6]等必要认证。5H查验不是临时行动，而是主要针对中国进口商品的长期定向严管，法务部门应推动业务端落实以下措施：1. 摒弃“双清包税”模式——每个卖家须有独立、合规的IOR和保证金。虽然清关成本预计增加30%-50%，但相比退运、罚款甚至刑事责任还是更加可控；2. 申报数据必须真实、准确、一致——货值据实申报，品名描述具体，HS编码准确，各单据数据匹配；3. 建立独立的进口商身份——进口商信息必须真实、可核查，包括实际经营地址、法人身份验证等；4. 做好产品合规认证——针对玩具、电子、纺织、家居等高风险品类提前准备必要的认证文件；5. 选择合规的合作伙伴——优先选择资质齐全的报关行和物流企业；6. 建立事前审核机制——发货前完成资料前置审核。（1）评估现有IOR架构的风险敞口。企业应审视当前IOR是美方主体还是中方/第三方主体；若为美方主体，是否满足“美国IOR”的实质标准（主要营业场所、实际经营、足额资产）；是否存在被认定为“空壳公司”的风险。企业应重新评估现有报关行的反恐资质，外国IOR须使用经反恐认证并持有执照的报关向海关申报，与报关行明确合规责任划分，建立报关行定期审计机制。（二）短期行动（30-90天，截至2026年9月1日）4. 审查并更新与美方客户的合同条款（关税承担、合规责任）（三）中期行动（90-180天，截至2026年11月30日）3. 建立“良好信誉”（Good Standing）维护机制；
《加强海关执法》行政令标志着美国海关执法全面转向以“合规、溯源、问责”为核心的新模式，这一趋势不会逆转。外国IOR面临合规成本、信息披露义务和执法风险的显著提升。5H查验、EAPA反规避调查、IOR编号清理等行动在行政令签署前已经启动，且力度持续加大。180天过渡期（截至2026年11月30日）是企业调整布局的关键窗口。对于法务部门而言，核心任务是在这一窗口期内完成业务的风险排查、IOR架构的战略调整、内部合规体系的制度升级。合规能力不再是成本中心，而是决定企业能否持续对美出口的核心竞争力。企业只有坚守合规底线，才能在日趋严格的监管环境中行稳致远，驶向海外市场的星辰大海。当前，全球贸易格局重塑，中国企业出海进入“合规竞争时代”。海外市场的竞争逻辑正在发生变化，贸易壁垒正在从关税措施转向综合监管，企业需要建立全球化的风险管理体系。面对全球贸易环境的变化，企业应注意加强国际贸易合规能力，提升海外供应链管理能力，完善海外法律风险管理机制。国际贸易律师始终与出海企业站在一起，是您可靠的左膀右臂。
[1]请参见：
https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2026/06/strengthening-customs-enforcement/
[2]美国海关和边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, 缩写CBP）是隶属美国国土安全部的联邦执法机构。
[3]就法律责任而言，美国海关法中的“IOR”（Importers of Record)与中国海关法中的“进出口货物收发货人”更为接近，比进出口经营单位的责任更大。
[4]食品药品、医疗器械、化妆品等需要FDA（美国食品药品监督管理局）认证。
[5]电子产品带蓝牙、Wi-Fi、无线电发射功能的需要FCC（美国联邦通信委员会）认证。
[6]玩具/家具/儿童用品（物理安全）等需要CPSC（美国消费品安全委员会）认证。
