欧盟制裁中国企业的法律分析：可能性、影响及救济渠道

 

2023年5月8日，路透社、金融时报等多家媒体报道，欧盟拟制裁多家中国企业，理由是这些企业帮助俄罗斯规避了欧盟对俄罗斯的制裁措施。根据金融时报报道，欧盟拟制裁的中国企业约包括三合成科技有限公司（3HC Semiconductors）、金派科技有限公司（King-Pai Technology）、香港信诺电子科技有限公司（Sinno Electronics）、希舸电子科技有限公司（Sigma Technology）等，[1]拟制裁措施为冻结被制裁公司的欧盟资产。这4家公司均已被美国制裁，制裁时间及制裁理由如下：

序号	中文名	英文名	制裁机构	制裁时间	制裁理由/依据
1	希舸电子科技有限公司	Sigma Technology	美国财政部	2015年3月31日[2]	《大规模杀伤性武器扩散制裁条例》
2	金派科技香港有限公司	King-Pai Technology	美国商务部	2022年6月28日[3]	在俄罗斯进一步入侵乌克兰后继续签订合同向被列入名单的俄罗斯实体和受制裁方供货
			美国财政部	2023年4月12日[4]	《封锁与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动相关财产的行政命令》
3	香港信诺电子科技有限公司	Sinno Electronics	美国商务部	2022年6月28日[5]	在俄罗斯进一步入侵乌克兰后继续签订合同向被列入名单的俄罗斯实体和受制裁方供货
4	三合成半导体（香港）公司	3HC Semiconductors (HK) Co., Ltd.	美国商务部	2023年4月12日[6]	试图逃避出口管制，获取或试图获取原产于美国的物品以支持俄罗斯的军事和/或国防工业基地

 

2023年5月9日，欧盟委员会主席冯德莱恩在访问乌克兰时宣布：欧盟委员会5月5日提出了对俄罗斯进行第11轮制裁的方案，欧盟对俄第11轮制裁的重点是严厉打击规避行为，例如禁止（ban）故意规避欧盟制裁措施的俄罗斯和第三国“影子”（shadow）实体。[7]2023年5月10日，据路透社报道，欧盟对第11轮俄罗斯制裁方案进行了初次讨论。2023年5月16日，欧盟经济和财政事务理事会举行会议，欧盟各国尚未就第11轮对俄制裁达成一致意见。[8]

欧盟是否能够通过、实施对中国企业的制裁方案？假如欧盟对中国企业实施制裁，会对被制裁企业产生何种影响？中国企业又可采取何种渠道维护自身权益？以下将根据欧盟的制裁法律体系来进行分析。

一、欧盟制裁法律框架：欧盟通过制裁中国企业方案的可能性分析

欧盟的制裁措施又称为限制性措施（restrictive measures）。欧盟及其成员国实施制裁措施的基本法律依据是《欧盟条约》第29条和《欧盟运行条约》第215条。

《欧盟条约》第29条规定，“欧盟理事会（the Council）应以决定的形式，确定欧盟对某一特定地缘或专项问题的态度（approach），成员国应确保自身国内政策符合欧盟立场”。根据此条，欧盟理事会可以发布共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）决定，实施武器禁运（arms embargoes）或限制入境（restrictions on admission）。欧盟及成员国有义务实施这一制裁决定。根据《欧盟条约》第31条，欧盟理事会应以全体一致方式（acting unanimously）作出CFSP决定。

《欧盟运行条约》第215条则规定：如果欧盟理事会的CFSP决定规定中断（interruption）或（部分或全部）减少与一个或多个第三国的经济和金融往来，如果外交事务与安全政策高级代表与欧盟委员会共同提议，欧盟理事会可以特定多数方式决定采取必要措施；如果CFSP决定对自然人、法人、自然人或法人团体、非政府实体采取必要措施，欧盟理事会可按上述程序通过制裁措施。

根据2018年《欧盟共同外交与安全政策框架内限制性措施的实施和评估指南》（“《制裁指南》”），依据《欧盟运行条约》第215条采取的制裁措施，包括冻结资金和经济资源（freezing funds and economic resources）应以条例（Regulation）的方式通过，这类条例应在欧盟直接适用。

也就是说，欧盟对中国企业的制裁措施需要经过下列程序才能实施：

1.欧盟理事会以全体一致方式通过CFSP决定，对中国特定企业采取必要措施，也就是说将中国特定企业列入制裁名单（listed of targeted persons）。

2.经欧盟外交事务与安全政策高级代表与欧盟委员会共同提议，欧盟理事会以特定多数方式，以条例形式实施对中国特定企业的具体制裁措施，例如冻结资金和经济资源。

由于欧盟理事会由欧盟27个成员国的国家或政府元首（heads of state or government），且欧盟成员国利益并不一致，欧盟理事会是否能够就制裁中国企业达成一致意见，存在较大变数。假设欧盟理事会通过了制裁中国特定企业的CFSP决定，那么冻结被制裁中国企业的资金和经济资源只是时间问题。

二、欧盟拟制裁措施对相关企业的影响

假设欧盟理事会通过了制裁中国特定企业的CFSP决定和冻结上述企业资金和经济资源的具体条例，会对被制裁企业产生何种影响？

根据2018年的《制裁指南》，冻结资金和经济资源这一制裁措施通常包含两层含义：

一是冻结被制裁自然人、法人、实体或机构所拥有（owned）、持有或控制的所有资金和经济资源；

二是不得直接或间接向被制裁的自然人、法人、实体或机构提供资金或经济资源或使其受益。

“拥有”是指一个法人或实体拥有另一实体50%以上的所有权，或对另一实体想有多数权益。

“控制”是指：

（1）有权（having the right or exercising the power）任命或解除法人或实体行政、管理或监管部门一半以上成员；

（2）通过行使投票权可独立任免法人或实体行政、管理或监管部门一半以上成员（这些成员在本财政年度和上一财政年度任职）；

（3）通过与法人或实体其他股东/成员的协议，独自控制该法人或实体多数股东或成员的投票权；

（4）根据与法人或实体签订的协议，或根据其章程或组织章程中的规定，有权对该法人或实体行使支配性影响，而相关法律允许该法人或实体受制于这种协议或规定；

（5）不是第4项协议的权利人，但有权行使第4项的支配性影响；

（6）有权使用法人或实体的全部或部分资产；

（7）统一管理法人或实体的业务并公布合并账目；或

（8）共同或部分承担或担保法人或实体的债务。

“间接提供资金或经济资源”是指向被制裁实体拥有或控制的（未被列入制裁名单）的法人或实体提供资金或经济资源，除非可以合理确定有关资金或经济资源不会被制裁实体使用或使被制裁实体受益。

三、被制裁中国企业的可能救济途径

1. 请求欧盟普通法院/欧盟法院审查欧盟理事会的制裁决定/条例

欧盟理事会作出的制裁特定企业的CFSP决定和冻结资金和经济资金的条例，均受欧盟普通法院和欧盟法院的司法审查。而且，《欧盟条约》第6.3条规定，《欧洲人权条约》保护的基本权利构成欧盟法的一般原则（general principles of the Union’s law）。假设欧盟理事会对中国特定企业做出了实施制裁的CFSP决定和具体条例，根据《欧盟条约》第263条，被制裁企业可请求欧盟普通法院/欧盟法院审查上述决定/条例。

2. 请求欧洲人权法院审查欧盟成员国依据欧盟理事会制裁决定/条例实施的具体措施

欧洲人权法院由《欧洲人权公约》设立，可接受任何个人、非政府组织和个人团体提出的关于缔约国侵犯其受《欧洲人权公约》或其《议定书》保护的权利的申请。目前，欧盟27个成员国均为《欧洲人权公约》的缔约方，但欧盟尚未加入《欧洲人权公约》，因而欧洲人权法院不能审查欧盟机构的行为。一旦欧盟成员国根据欧盟理事会的制裁决定/条例，冻结中国企业的资金和经济资源，相关企业可在穷尽实施该成员国所有国内救济后的6个月内，向欧洲人权法院寻求救济。假设欧盟理事会作出了冻结中国企业C资产的决定和条例，德国相关部门依据该决定和条例冻结了C企业的资产，C企业可在用尽德国所有当地救济（例如，专门法院、普通法院或宪法法院的救济）后6个月内，向欧洲人权法院提起申诉。也就是说，对于欧盟成员国采取的具体制裁措施，欧洲人权法院是最后的救济渠道。

四、当下中国企业的应对之策

尽管欧盟对中国企业的制裁存在较大变数，可能被制裁的中国企业，以及与俄罗斯存在特定经济往来的相关企业仍应未雨绸缪、做好应对欧盟制裁的预案。在此方面，值得注意的是，欧盟拟在对俄罗斯实施第十一轮制裁时，对相关中国企业实施制裁，其主要目的是制止中国企业帮助俄罗斯规避欧盟制裁措施。当下，中国相关企业应采取如下措施：

第一，梳理自身与俄罗斯实体的业务活动，评估自身经营活动是否涉嫌规避欧盟对俄罗斯制裁措施。自俄乌冲突以来，欧盟对俄罗斯共实施了十轮制裁措施，具体内容请见附表。

第二，如果企业发现自身经营活动有可能涉嫌帮助俄罗斯实体规避欧盟制裁，应尽可能减少其在欧盟27个成员国境内存放的资金及经济资源，降低自身供应链对欧盟相关实体的依赖。

 

 

附表：

欧盟对俄罗斯制裁措施一览表[9]

制裁方案	实施时间	主要内容
第1轮制裁	2022年2月23日	Ø  金融制裁：限制俄罗斯国家和政府进入欧盟资本和金融市场并获取服务； Ø  限制俄罗斯承认的两个非政府控制地区与欧盟的经济往来； Ø  冻结资产：制裁555名个人和52个组织。
第2轮制裁	2022年2月25日	除金融制裁外，还包含： Ø  能源制裁：禁止向俄罗斯出售、供应、转让或出口炼油相关的特定货物和技术，限制提供相关服务； Ø  运输制裁：禁止向俄罗斯航空公司出售所有飞机、零部件和设备； Ø  技术限制：进一步限制两用物品和技术的出口，以及限制可能有助于俄罗斯国防和安全部门技术提升的某些物品和技术的出口； Ø  签证制裁等。
第3轮制裁	2022年2月28日—3月2日	Ø  金融制裁：将俄罗斯的主要银行排除在SWIFT系统之外；禁止向俄罗斯提供以欧元计价的纸币； Ø  投资制裁：禁止投资俄罗斯直接投资基金出资的项目； Ø  媒体制裁：禁止“今日俄罗斯”和 “卫星”在欧盟进行广播； Ø  贸易制裁：限制与白俄罗斯的贸易。
“一致性计划”（Compliance Package）	2022年3月9日	Ø  金融制裁：将三家白俄罗斯银行排除在SWIFT系统之外；禁止与白俄罗斯中央银行进行与储备或资产管理有关的交易，以及为与白俄罗斯的贸易和投资提供公共融资；从2022年4月12日起，禁止白俄罗斯国有组织的股票在欧盟交易场所上市和提供相关服务；大幅限制从白俄罗斯流入欧盟的资金，禁止接受白俄罗斯国民或居民超过10万欧元的存款，禁止欧盟中央证券保管机构持有白俄罗斯客户的账户，以及禁止向白俄罗斯客户出售欧元计价的证券；禁止向白俄罗斯提供以欧元计价的纸币；对向俄罗斯出口航海产品和无线电通信技术采取进一步的限制措施； Ø  冻结资产：在受制裁人员和组织的名单上增加160人。
第四轮制裁	2022年3月15日	Ø  贸易制裁：全面禁止与某些俄罗斯国有企业的交易；禁止欧盟机构向俄罗斯公司提供金融评级服务；禁止进口目前处于欧盟保障措施下的钢铁产品，禁止对俄罗斯能源部门的新投资，但核能和能源产品运输除外；禁止出口奢侈品； Ø  冻结资产：在受制裁人员和组织名单中增加15名个人和9个组织，以包括更多与克里姆林宫有关的寡头和商业精英，以及活跃在军事和国防部门的公司，以及虚假信息。
第5轮制裁	2022年4月8日	Ø  煤炭禁令： 禁止所有形式的俄罗斯煤炭进口； Ø  金融措施：对另外四家俄罗斯银行实施全面交易禁令和资产冻结，禁止向俄罗斯提供高价值的加密资产服务，禁止向富有的俄罗斯人提供信托服务； Ø  运输：全面禁止俄罗斯和白俄罗斯的路运运营商在欧盟经营，禁止悬挂俄罗斯国旗的船只进入欧盟港口； Ø  有针对性的出口禁令：进一步的定向出口禁令，特别是包括量子计算、先进的半导体、敏感机械、运输和化学品； Ø  扩大进口禁令：额外的进口禁令包括水泥、橡胶制品、木材、烈酒（包括伏特加）、白酒、高端海产品（包括鱼子酱），以及针对从白俄罗斯进口钾肥的反规避措施； Ø  将俄罗斯排除在公共合同和欧洲资金之外：全面禁止俄罗斯国民和组织参与欧盟的采购合同；限制在欧盟、欧洲原子能共同体和成员国计划下对俄罗斯公有或控制的组织提供财政和非财政支持； Ø  法律澄清：将禁止向俄罗斯国民或组织出口纸币和出售可转让证券的规定扩大到所有欧盟官方货币； Ø  资产冻结：在名单上又增加了217名个人和18个组织。
第6轮制裁	2022年6月3日	Ø  石油进口限制：原油和精炼油禁运，限制石油运输服务； Ø  改进金融和商业服务限制措施：例如禁止直接或间接提供某些与商业有关的服务，如会计、审计、法定审计、簿记和税务咨询服务、商业和管理咨询，以及向俄罗斯政府和在俄罗斯成立的法人、组织或机构提供公共关系服务； Ø  暂停广播； Ø  出口限制：扩大禁止向俄罗斯出口的先进技术项目清单，包括可用于制造化学武器过程的其他化学品； Ø  资产冻结：扩大受限制的白俄罗斯组织的名单（从1个到25个）；
第7轮制裁（Maintenance and alignment package）	2022年7月21日	Ø  黄金进口禁令：禁止进口所有来自俄罗斯和从俄罗斯出口到欧盟或任何非欧盟国家的黄金； Ø  加强报告要求：被制裁的人有义务申报他们的资产，以便于冻结他们在欧盟的资产； Ø  有针对性的出口禁令：通过扩大可能有助于俄罗斯军事和技术改进或国家军事和安全部门发展的物品清单，加强了对双重用途和先进技术的出口控制； Ø  港口准入禁令：悬挂俄罗斯国旗的船只被禁止进入船闸，以防止规避制裁； Ø  金融制裁：接受存款禁令扩大到在非欧盟国家成立的法人、组织或机构，以及由俄罗斯国民或居住在俄罗斯的自然人拥有多数股权的存款； Ø  澄清：对现有措施进行了一些澄清，例如在公共采购、航空和司法领域； Ø  资产冻结：在名单上又增加了54名个人和10个组织。
第8轮制裁	2022年10月5日	Ø  更多个人和组织受到制裁； Ø  新的出口限制：包括禁止出口煤炭，包括炼焦煤（用于俄罗斯的工业工厂）、特定的电子元件（在俄罗斯的武器中发现）、航空部门使用的技术项目以及某些化学品，还增加了禁止出口小武器和反酷刑条例规定的其他物品； Ø  新的进口限制：商定了价值近70亿欧元的额外进口限制，包括禁止进口俄罗斯成品和半成品钢铁产品（某些半成品有过渡期）、机械和电器、塑料、车辆、纺织品、鞋类、皮革、陶瓷、某些化学产品和非黄金珠宝； Ø  实施七国集团的石油价格上限，从2022年12月5日起对原油生效，2023年2月5日起对精炼石油产品生效； Ø  对国有企业的限制：禁止欧盟国民在某些国有企业的管理机构中担任职务，还禁止与俄罗斯海事登记处的所有交易，将其加入到禁止交易的国有企业名单中； Ø  金融、IT咨询和其他商业服务：现有的关于加密资产的禁令已经收紧，禁止所有加密资产钱包、账户或托管服务，扩大了不能再向俄罗斯政府或在俄罗斯成立的法人提供的服务范围，包括IT咨询、法律咨询、建筑和工程服务； Ø  阻止规避制裁：引入了一个新的列名（listing）标准，这将使其能够制裁那些为违反禁止规避制裁的行为提供便利的个人。
第9轮制裁	2022年12月16日	Ø  资产冻结：名单上又增加了近200名个人和组织； Ø  额外的欧盟出口禁令：对有助于俄罗斯军事能力和技术提升的敏感两用技术和先进技术实行了新的出口限制，包括无人机发动机、伪装装备、额外的化学/生物设备、防暴剂和在战场上发现的俄罗斯军事系统中的电子元件； Ø  禁止提供市场研究和舆论调查服务、技术测试和分析服务以及广告服务的禁止； Ø  对俄罗斯银行的额外交易禁令；对俄罗斯媒体机构的额外禁令； Ø  限制俄罗斯获得无人机，对俄罗斯能源和采矿业采取额外经济措施。
第10轮制裁	2023年2月25日	Ø  补充名单：在制裁名单上增加了约120名个人和实体； Ø  额外的欧盟出口禁令：对有助于俄罗斯军事能力和技术提升的敏感两用技术和先进技术实行了新的出口限制，包括俄罗斯武器系统（无人机、导弹、直升机、其他车辆）中使用的更多电子元件，以及对特定稀土和具有军事用途的热像仪的禁令，还对那些容易被转用于支持俄罗斯战争的货物实施了额外的出口禁令，包括车辆、发电机、望远镜、雷达、指南针、桥梁、塔式建筑结构、叉车、吊车、用于航空业的货物（涡轮喷气机）； Ø  额外进口禁令：禁止进口沥青和相关材料，如沥青、合成橡胶和碳黑； Ø  其他措施：禁止俄罗斯国民在成员国关键基础设施公司的管理机构任职，禁止俄罗斯国民和实体预订欧盟的天然气储存能力（不包括液化天然气），促使欧盟运营商从俄罗斯撤资的措施等。

 

注释： 

[1] https://www.ft.com/content/dc757bea-d7eb-487b-b5d1-1d4360cfb9d5。

[2] https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20150331。

[3] https://www.federalregister.gov/documents/2022/06/30/2022-14069/addition-of-entities-revision-and-correction-of-entries-and-removal-of-entities-from-the-entity-list。

[4] https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20230412。

[5] https://www.federalregister.gov/documents/2022/06/30/2022-14069/addition-of-entities-revision-and-correction-of-entries-and-removal-of-entities-from-the-entity-list。

[6] https://www.federalregister.gov/documents/2023/04/17/2023-07840/additions-and-revisions-of-entities-to-the-entity-list。

[7] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_23_2661。

[8] https://m.gmw.cn/2023-05/17/content_1303375890.htm。

[9] https://finance.ec.europa.eu/eu-and-world/sanctions-restrictive-measures/sanctions-adopted-following-russias-military-aggression-against-ukraine_en。