人民法院能否冻结、划扣商品房预售资金监管账户内款项

魏朦璐  王正川

一、问题提出

金融机构在对房地产开发企业申请财产保全或强制执行时，债务人作为房地产开发企业，名下财产通常为在建工程和商品房预售资金监管账户，而在建工程的处置周期普遍较长，如若金融机构作为债权人能直接申请人民法院冻结或划扣商品房预售资金监管账户项下资金的，债权清收周期将大大缩短。但是，关于人民法院能否对商品房预售资金监管账户进行冻结或划扣的问题，司法实践中存在一定争议。

二、争议来源

关于能否保全或强制执行商品房预售资金监管账户的争议主要来源于相关法律、行政法规及规范性文件等对商品房预售资金的管理规定。首先，《城市房地产管理法》第45条第3款规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”其次，《城市商品房预售管理办法》（2004修正）第11条第1款规定：“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。”再次，《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）第5条规定：“各地区要切实强化预售资金管理，完善监管制度；尚未实行预售资金监管的地区，要加快制定本地区商品房预售资金监管办法。”此外，地区政府亦根据上述规定制定了当地商品房预售资金监管细则，如《北京市商品房预售资金监督管理办法》《天津市新建商品房预售资金监管办法》《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》等。

根据各地商品房预售资金监管办法，房地产开发企业需根据实际情况，以建设项目作为独立的预售资金监管对象，在当地银行机构申请开立商品房预售资金专用存款账户，一个监管项目通常只能开立一个资金账户。并且，房地产开发企业应与监管银行、其他监管处签署商品房预售资金监管协议，并依据商品房预售资金监管协议申请《商品房预售许可证》。商品房预售资金使用实行封闭式管理，预购人直接将预售款存入监管账户或按揭贷款银行直接转至监管账户，房地产开发企业使用资金需申请并经审核。另外，住建部门主管其行政区域内预售资金监管相关工作。

三、支持观点

有部分法院认为人民法院可以冻结或划扣商品房预售资金监管账户项下款项。有法院虽持支持观点，但并未详细论述具体理由，如天津市高级人民法院在（2016）津执复54号案件中认为：“商品房预售资金监管账户内款项作为开发商所有的款项，人民法院当然可以对账户进行查封、冻结手续。”

另有法院持支持观点的理由主要为，根据货币“占有即所有”的原则，预售商品房销售款进入房地产开发企业名下的监管账户，即属于房地产开发企业所有，债权人有权对作为债务人的房地产开发企业名下财产申请强制执行。并且，法律、司法解释等并未对冻结、划扣商品房预售资金监管账户作出禁止性规定，即使《城市房地产管理法》规定商品房预售所得款项必须用于有关的工程建设，但该规定系针对与商品房开发建设有关的主体如何使用商品房预售款所作的要求，不能约束人民法院依法实施的冻结、扣划等公法行为。另外，房地产开发企业与监管银行等签署的商品房预售资金监管协议，只能约束协议当事人，不能对抗人民法院的强制执行。河北省高级人民法院在（2020）冀执复334号执行裁定中即持上述观点。[1]

而关于《城市房地产管理法》第45条第3款系为规范房地产开发企业使用预售资金的行为，并不是对人民法院强制执行的禁止性规定的观点，在部分商品房预售资金监管细则中亦能得到一定的印证。如《天津市新建商品房预售资金监管办法》第23条规定：“有关部门对监管账户进行冻结和扣划的，商业银行有义务证明新建商品房预售资金及监管账户的性质，并及时书面告知资金监管机构；房地产开发企业应当用自有资金补足扣划资金。”上述规定似乎亦侧面印证了人民法院可以对监管资金进行划扣。

四、反对观点

有部分法院持反对观点，认为商品房预售资金监管账户中的资金应当用于工程施工建设，不得冻结、划扣，甚至认为已经划扣的应予返还。持反对观点的法院的主要理由为，根据《城市房地产管理法》第45条第3款之规定，商品房预售资金监管账户项下资金应当用于工程施工建设，如若人民法院对监管账户实施冻结或划扣行为，将导致工程建设无法如期竣工，购房者的合法权益受损。因此，为保障商品房预售资金的合法用途及购房者的合法权益，人民法院不得冻结、划扣商品房预售资金监管账户。

如（2019）最高法执复12号执行裁定中，法院认为，“由于开发商预售的商品房属于期房，对于购房者而言，具有比较大的风险，房地产管理法第四十五条第三款明确规定‘商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设’。因此，商品房预售资金监管账户中的资金应当用于工程施工建设。本案中，案涉资金均系从商品房预售资金监管账户进行的冻结、扣划，由于涉案工程项目一、二期均没有完成工程建设，案涉商品房预售资金应当用于建设项目的施工，如果不及时支付，将无法保证工程建设正常进行。该院作出（2018）鲁执40号和（2018）鲁执40号之二执行裁定，冻结、扣划商品房预售资金，没有法律依据”，并裁定已扣划的商品房预售资金予以返还。

五、折中观点

大部分法院持较为折中的观点，认为对于商品房预售资金监管账户能否冻结或划扣，目前法律、司法解释等并未作出禁止性规定，可在保证建设工程施工正常进行的情况下冻结监管账户的相应款项。持折中观点的法院认可货币作为一种特殊的动产，实行占有即所有原则，商品房预售款进入开发商名下的监管账户，监管账户内的资金即属于开发商所有。但同时认为，对商品房预售资金监管账户采取强制措施应综合考虑相关法律法规对商品房预售资金的管理规定，虽然可以对相应款项予以冻结，但不得影响该监管账户所涉建设工程施工的正常进行，不得影响涉案工程建设资金的及时发放。如在（2016）最高法执复42号、（2020）鲁执复261号、（2020）鲁执复422号、（2020）苏执异440号、（2019）皖执复114号、（2020）渝执复115号案件中，最高人民法院及部分高院均持此折中观点。

关于上述观点的具体措施，法院认为，应在审查现有证据的基础上，根据工程建设进展情况，确定债务人尚欠付以及即将应付的工程款、工人工资、税费等款项，如在设立监管账户的目的已经实现后或账户资金满足项目建设所需资金之外还有剩余，方可采取执行措施。而对于已经采取强制措施的监管账户，在查明工程施工所需款项的基础上，确定采取强制措施的商品房预售资金监管账户中哪些款项应解除冻结，并据此解除相应款项的强制措施。例如，在某监管账户的执行异议中，江苏高院作出（2019）苏执异15号执行裁定，裁定解除案涉商品房预售资金监管账户的冻结，后最高人民法院经审查认为，江苏高院仅以案涉账户资金应专款专用于工程建设，不能用于支付案涉股权转让款为由，裁定解除对案涉账户的冻结，缺乏明确的法律依据，也忽略了案涉账户内款项在优先支付工程款后可能有剩余的情形，故裁定撤销（2019）苏执异15号执行裁定，并裁定由江苏高院重新审查。江苏高院在重新审查过程中，审查了案涉监管账户中应支付的工程款及税费等具体数额，以此认定案涉商品房预售资金监管账户中哪些款项应解除冻结，并作出（2020）苏执异440号执行裁定，裁定解除冻结案涉监管账户中应付工程款及利息、解除冻结案涉监管账户中应付配套工程款、解除冻结案涉监管账户中应付税费。

六、结论

虽然多数法院认为，在一定条件下，可对商品房预售款监管账户实行强制措施，但是，结合《城市房地产管理法》等相关规定，商品房预售款监管账户担负着优先保障开发项目、促进在建工程如期竣工、维护购房者合法权益等功能，人民法院对于该账户的执行，相对于普通账户，通常采取较为谨慎的态度。并且，即使人民法院认为在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结或划扣监管账户的相应款项，而对于监管账户中尚欠付、应付及将来可能产生的工程款、工人工资、税费等款项，人民法院亦难以确定数额，实际操作存在较大难度。此外，人民法院拟冻结商品房预售款监管账户时，通常面临预售商品房所在地政府、购房者等多方阻力。因此，实践中，多数法院通常不愿冻结、划扣商品房预售款监管账户项下款项。

故，我们建议，金融机构与房地产开发企业交易时，将实际收回款项的金额纳入抵押率的计算公式，并在融资合同中对抵押率作出要求。同时，可以约定如不能达到抵押率要求，债务人应通过增加抵押物、缴纳保证金、偿还本金等方式满足抵押率要求，或约定债务人应承担违约责任。此外，可在融资合同中就债权人对工程进度及工程施工所需款项的监督权和知情权进行约定，如约定房地产开发企业应定期向债权人披露工程进度、欠付和应付工程款数额及监管账户的收支情况，进而保障金融机构作为债权人及时跟进和了解监管账户中哪些款项应用于工程施工，剩余可用于清偿金融机构债权的资金数额。在申请强制执行或保全时，金融机构可在了解监管账户中工程施工所需款项数额的基础上，与法院沟通协调保全或强制执行剩余款项。