卓纬研究
当前位置:卓纬研究 / 卓纬研究 / 正文
反垄断合规:平台企业违法实施集中案件处罚的风险评估要求和合规启示
日期:2021/11/15

十三届全国人大常委会第三十一次会议将于10月19日至23日在北京举行,此次会议将审议一系列法律草案,其中就包括《反垄断法》修订草案。2020年初就开始广泛征求意见的反垄断法修订草案终于走到了审议的进程。


这一修订草案在现行反垄断法的基础上做了许多修改,尤其是在经营者集中领域,结合实践需求及现行法律不足,反垄断法修订草案对其做了进一步的完善。


违法集中的执法实践:查处数量持续上升


相比垄断协议和滥用市场支配地位的处罚案件,未依法申报违法实施经营者集中处罚案件一直都相对较少,但近两年以来的查处频率和力度明显增强且有持续走强趋势。


根据国家市场监管总局反垄断局公开的数据,2019年查处的违法实施经营者集中案件共18件,2020年对违法实施经营者集中的案件共立案调查21件,处罚13件[1] ,2021年(截至10月8日)共查处49件,其中涉平台的违法集中处罚案件有27例之多。

对比下图数据可见,我国反垄断执法机构对当报未报违法实施经营者集中案件的查处较长时间内处于不温不火的状态,但近两年查处案件数量持续上升,其原因大致有两方面:一方面,平台企业集中并购案件近年来突增,引起了社会各界关注,同时也对市场环境造成了不容忽视的影响;另一方面,国务院反垄断执法机构密切关注经济发展形势,积极回应市场运行中的违法集中案件,尤其是加大了对平台经济领域违法实施的集中案件查处力度。截至目前,2021年超出一半的违法集中案件都处在平台领域。




图:历年违法实施经营者集中案件处罚数量

数据来源:《中国反垄断执法年底报告(2020)》



修订草案的完善:法律责任将进一步加重




图:违法实施经营者集中案件


如此频发的违法实施集中案件,与目前《反垄断法》实施的法律责任设置、违法成本低不无关系。我国《反垄断法》对违法实施经营者集中规定的处罚是“责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态,可以处五十万元以下的罚款。”


尽管法律规定了恢复到集中前的状态和罚款两种方式的法律责任,但实践公布的处罚案例中,只有今年7月刚查处的腾讯收购中国音乐集团被认为具有或可能具有排除、限制竞争效果,责令采取措施恢复相关市场竞争状态,其余的所有案件都仅处以罚款。


2019年查处的案件罚款金额总和为725万元,处罚的最高额为40万元;2020年罚款总额为580万元,查处的13起案件中有3起适用了顶格罚50万元;而2021年的罚款金额总和为2675万元(截至10月8日),其中43起案件都适用了50万元,涉平台的案件无一例外均适用了顶格罚。


由此足见,执法部门对经营者集中的处罚力度日益加大,但最高额50万元对于规模较大、收益较高的企业,也包括大型平台企业来说,违法集中的成本过低。自《反垄断法》生效以来,国内企业通过并购、合营等方式实施经营者集中的情况实属常见,但是企业进行经营者集中申报尚未成为常规操作。


修订草案也看到了这一不足,之前的征求意见稿将违法实施经营者集中的法律责任修改为“上一年度销售额百分之十以下的罚款”并“可以根据具体情形责令停止实施集中,附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件,责令继续履行附加的限制性条件中的义务或变更附加的限制性条件,责令限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要救济措施恢复到集中前的状态。”


按照现行执法趋势,此点修改在送审稿中应该会得以维持,甚至有更为严厉的配套机制作保障。


合规启示:依法申报


除却前面提及的加重了违法实施集中的法律责任之外,草案征求意见稿还对经营者集中的申报标准做了较多修改:


一是规定国务院反垄断执法机构可以根据经济发展水平、行业规模等制定和修改申报标准;


二是明确经营者集中未达到申报标准,但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构应当依法进行调查,可以作出禁止经营者集中或附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件的决定。已经实施集中的,国务院反垄断执法机构还可以责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要救济措施恢复到集中前的状态。


将申报标准的裁量权赋予国务院反垄断执法机构是适应不断变化、发展的经济社会的必然要求,彼时的申报标准在此时可能并不适宜,而对于未达到申报标准但可能具有反竞争效果的,也赋予执法机构调查权则是大大扩展了经营者集中申报的范围。


关于反垄断执法机构依法有权调查处理那些尚未达到申报标准的经营者集中的规定并非草案新创,但这一制度近几年因互联网平台的迅猛发展进一步得到了关注。年初公布施行的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》特别强调“参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台、参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的平台经济领域的经营者集中,对未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构将依法进行调查处理。”结合《反垄断法》修订草案(公开征求意见稿)和《平台指南》,强调相关制度会让中小企业获得更多的机会,能够助力中小企业成长,增强市场创新动力,促进行业主体有序竞争,这也是反垄断法的立法原旨。


反垄断法草案将上述相关制度提升到法律层面也表明经营者集中申报更加倾向于对是否具有排除限制竞争效果的实质审查,未达申报标准并不意味着高枕无忧,具有反竞争效果的仍然可能被反垄断机构调查。


反垄断法修订草案即将送审,文中提及的几点变化不仅是执法情况的映射,也是当前平台经济领域集中并购案件审查的现实之需,更是现行政策的大势所趋。因此,各企业在实施并购等集中时要更加关注反垄断合规和内部风险评估,对达到标准的要依法进行事前申报;对于未达标准的,也要评估集中产生的市场影响,如果具有或可能具有排除、限制竞争效果的,要积极同执法机构积极沟通,并采取相应措施,以将风险降至最低。


注释:

[1] 数据来源:《中国反垄断执法年底报告(2020)》

分享文章至:
打印本文