绿色债券“避雷针”——绿色属性认定

央行、国家发改委、证监会发布的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》及绿色债券标准委员会（下称“绿标委”）发布的《中国绿色债券原则》（下称“《原则》”）中将绿色债券定义为“将募集资金专门用于支持符合规定条件的绿色产业、绿色项目或绿色经济活动，依照法定程序发行并按约定还本付息的有价证券”。在实现“双碳”目标、经济绿色化转型的背景下，绿色债券作为专门用于支持绿色产业、项目及经济活动的金融工具，具有显著的环境效益。

当前，我国债券市场采取多头监管的方式。虽然绿标委在《原则》中基本统一了绿色债券标准，但《原则》只是供市场参考使用的自律规则，在现行有效的绿色债券相关监管制度中，绿色评估环节并非强制，绿色标准亦存在差异，绿色债券发行人仍可能存在监管套利的空间，制约我国绿色债券市场高质量发展。

本文拟从“漂绿”的法律风险、绿色债券监管体系以及绿色属性的认定等方面对绿色债券涉及的法律实务问题进行解读与分析。

一、 “漂绿”的法律风险

债券“漂绿”的典型行为是通过欺诈、虚假陈述等方式获取债券募集资金。具体体现如下：一是发行人通过各种手段将债券项目打造为绿色项目以获取债券募集资金，债券项目自始非绿色；二是发行人成功发行并通过绿色项目募集资金后，资金未流入或未按规定/约定的比例流入相关领域。

目前，尚无发行人、中介机构等因绿色债券发行或交易中存在“漂绿”行为被监管机构、投资者追责的情况。在当前制度体系之下，我国绿色债券制度仍以鼓励性标准为主，例如：在第三方绿色评估方面，《原则》以及两个交易所债券发行指引文件均使用“建议”、“鼓励”等字眼，并未强制债券发行人进行第三方评估。但我们认为，随着绿色债券标准的逐渐统一，以及债券“绿色”属性要求的提高，不排除绿色债券标准由鼓励性向强制性过渡的可能性。我们提示相关市场主体，发行绿色债券时需关注绿色属性认定监管政策以及“漂绿”造成的法律风险。

如“绿色”标准逐渐强制性，同时结合现有制度关于募集资金用途及比例等要求，“漂绿”行为可能因违反《证券法》关于“不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”的规定而使得发行人、中介机构等相关主体面临行政处罚可能性。情节严重的，甚至可能触犯“欺诈发行证券罪”“违规披露、不披露重要信息罪”等刑事红线。

在“双碳”目标下，投资者因看好绿色项目发展前景而投资绿色债券，对债券“绿色”属性要求较高。“漂绿”行为除引发行政、刑事责任外，发行人、中介机构等相关主体仍可能被投资者要求承担高额的民事赔偿责任。一方面，如被认定为虚假陈述的，根据《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》等相关规定，信息披露义务人将面临民事赔偿责任；另一方面，如募集资金未按照债券认购协议约定投向绿色领域的，投资者有可能基于认购协议约定，要求发行人承担违约责任。

在当前的监管体系下，债券市场存在多头监管的情况，绿色标准尚未统一。为避免债券“漂绿”导致的法律风险，我们建议绿色债券相关市场主体应关注绿色债券监管体系及政策动态，夯实绿色属性认定，严格落实绿色要求。

二、 绿色债券监管体系

（一） 绿色债券制度体系

目前，我国绿色债券市场形成了政策与法规协同配合的制度体系，各部门先后出台了多项绿色债券政策，响应国家支持绿色产业发展的号召。此外，针对不同类型的绿色债券，其主管机构发布了不同规则，主要包括国家发改委发布的《绿色债券发行指引》，央行发布的《关于在银行间债券市场发行绿色金融债券有关事宜的公告》，交易商协会发布的《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》及配套表格，以及上交所、深交所发布的关于公司债券发行上市的相关指引文件等。2022年7月29日，交易商协会牵头绿标委发布了《原则》，成为现阶段我国绿色债券市场的纲领性框架。与绿色债券业务相关的主要制度如下：

序号	发布时间	名称	文号	发文机构
1	2015年	《关于加快推进生态文明建设的意见》	无	中共中央、国务院
2		《绿色债券发行指引》	发改办财金（2015）3504号	发改委
3		《关于在银行间债券市场发行绿色金融债券有关事宜的公告》	中国人民银行公告〔2015〕第39号	央行
4	2016年	《关于开展绿色公司债券试点的通知》	上证发〔2016〕13号 深证上〔2016〕206号	上交所、深交所
5		《关于构建绿色金融体系的指导意见》	银发〔2016〕228号	央行等7部委
6	2017年	《关于支持绿色债券发展的指导意见》	中国证券监督管理委员会公告〔2017〕6号	证监会
7		《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》	中国银行间市场交易商协会公告[2017]10号	银行间交易商协会
8		《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》	中国人民银行、中国证券监督管理委员会公告〔2017〕第20号	央行、证监会
9	2018年	《关于加强绿色金融债券存续期监督管理有关事宜的通知》	银发〔2018〕29号	央行
10	2019年	《绿色产业指导目录（2019年版）》	发改环资〔2019〕293号	发改委等7部委
11	2020年	《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引》	深证上〔2020〕1173号	深交所
12	2021年	《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》	国发〔2021〕4号	国务院
13		《绿色债券支持项目目录（2021年版）》	银发〔2021〕96号	央行、发改委、证监会
14		《银行业金融机构绿色金融评价方案》	银发〔2021〕142号	央行
15	2022年	《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券（2022年修订）》	上证发〔2022〕85号	上交所
16		《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第1号——绿色公司债券（2022年修订）》	深证上〔2022〕928号	深交所
17		《中国绿色债券原则》	〔2022〕第1号公告	绿标委（向央行、证监会备案）

（二） 绿色债券种类及其监管

关于绿色债券发行的相关规则及指引文件已涵盖银行间债券市场和交易所债券市场的诸多券种，我国对绿色债券发行采取多头监管方式，不同绿色券种对应不同的监管主体。绿色债券主要种类及其对应的发行市场、绿色项目目录、主要规则及指引的具体情况如下：

债券品种	发行市场	绿色项目目录	主要规则及指引
绿色金融债券	银行间债券市场	《绿色债券支持项目目录（2021年版）》	《银行间债券市场发行绿色金融债券有关事宜的公告》等
绿色公司债券	交易所债券市场		《中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见》《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券（2022年修订）》《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第1号——绿色公司债券（2022年修订）》等
绿色企业债券	银行间、交易所债券市场		《绿色债券发行指引》等
绿色资产支持证券	银行间、交易所债券市场		《债权资产化监管问答》《资产支持证券业务问答》等
绿色债务融资工具	银行间债券市场		《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》及其配套表格等

三、 绿色属性的认定

与普通债券相比，“绿色”属性是绿色债券的独有特点。国际上主要适用绿色债券原则（Green Bond Principles,GBP）、气候债券标准（Climate Bonds Standar,CBS）两项绿色债券标准。此前，我国绿色债券标准与国际通行标准有较大差异，例如：关于募集资金用于绿色项目的比例，国家发改委规定不低于50%，两个交易所规定不低于70%，而国际标准则为100%。2022年7月29日，绿标委发布《原则》，标志着与国际接轨的绿色债券标准正式建立。但《原则》只是供市场参考使用的自律规则，基于我国债券市场采取多头监管的方式，各绿色券种在发行时仍需参照不同监管机构的相关规定。

（一） 6个领域的25类绿色项目及产业

央行、国家发改委、证监会发布了《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（下称“《目录》”），专门用于界定和遴选符合各类绿色债券支持和适用范围的绿色项目。《目录》将绿色项目划分为节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业、基础设施绿色升级、绿色服务6个领域，在上述6个领域之下共划分为25个二级标题。绿色债券项目及产业需符合《目录》列明的领域。

（二） 高比例的募集资金投向绿色用途

除绿色债券项目应符合相关规定外，绿色债券募集资金的用途亦是认定绿色属性的重要因素，绿色债券的募集资金须投向绿色产业、绿色项目或绿色经济活动。

1.《原则》颁布前

在《原则》颁布前，为促进绿色金融发展，我国在法规政策上对于绿色债券发行中募集资金的用途存在一定倾斜性支持，募集资金用于绿色项目的比例要求低于国际标准。例如，国家发改委在《绿色债券发行指引》规定在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金；两个交易所在公司债券发行上市的相关指引中规定，用于绿色产业项目等的募集资金金额应不低于募集资金总额的70%。

2.《原则》颁布后

在《原则》颁布后，根据《原则》规定，绿色债券的募集资金需100%用于绿色项目。

深交所作为首批响应《原则》的自律组织，发布了《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第1号——绿色公司债券（2022年修订）》，同步调整了绿色项目认定、募集资金使用要求等，明确要求绿色债券的募集资金需全部直接用于绿色项目的建设、运营、收购，补充绿色项目配套营运资金或者偿还绿色项目对应的有息债务。

国家发改委、上交所则尚未对绿色公司债发行指引进行调整，即发改委《绿色债券发行指引》关于“允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金”以及《公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券（2022年修订）》（下称“上交所2号指引”）关于“用于绿色产业项目的募集资金金额应不低于募集资金总额的70%”等规定均仍然有效。

此外，上交所2号指引明确，符合下列条件之一的发行人申报发行绿色公司债券，募集资金用途可以不对应具体绿色项目，但应当用于公司绿色产业领域的业务发展，并在债券存续期间持续披露募集资金用于绿色项目的相关情况：

• 最近1年合并财务报表中绿色产业领域营业收入比重不低于50%；
• 来自绿色产业领域的营业收入、利润占比分别达30%以上，且高于发行人其他业务领域。

根据公开途径查询，《原则》发布后，在上交所公开发行的绿色公司债券募集资金基本均投向绿色领域，募集资金运用情况主要有两种：一是募集资金全部用于绿色产业领域；二是将不低于70%的部分用于绿色产业领域的项目，不超过30%的部分用于偿还绿色产业领域有息债务或补充公司绿色产业领域发展相关流动资金。

值得注意的是，在《原则》与监管规定的适用问题上，《原则》只是供市场参考使用的纲领性框架，尚不具有强制性，各绿色券种发行时还需参照监管机构现行有效的规则及窗口指导。

但从长远来看，绿标委作为在央行、证监会指导下，由交易商协会作为主任单位，会同上交所、深交所、证券业协会等成员单位设立的绿色债券自律管理协调机制，其在《原则》中设定的绿色债券标准，有望成为绿色债券发行的统一标准，我们相信各类绿色债券的监管规则也将在《原则》的框架下予以细化。有鉴于此，我们建议有绿色债券发行计划的企业关注监管政策动态，提前规划发行募集资金使用相应安排。

 

【结语】

随着与国际接轨的绿色债券标准正式建立，债券绿色属性认定逐渐标准化。作为绿色金融领域的重要融资工具，在“双碳”目标的推动下，绿色债券市场正迎来广阔的发展前景。在绿色债券发行与交易过程中，无论是发行人亦或中介机构，均应正视债券“漂绿”可能导致的法律风险，严格认定绿色属性并落实绿色要求，避免“踩雷”。