竞争与反垄断法律参考·第四期
2021年，是中国反垄断执法活动十分活跃的一年，立法活动与执法实践均空前频繁。2022年6月8日，国家市场监管总局发布了《中国反垄断执法年度报告（2021）》。
由北京卓纬律师事务所出版的《竞争与反垄断法律参考》，本期重点关注2021年中国反垄断执法年度报告盘点，主要内容包括国家市场监管总局2021年的执法数据与立法动态。
我们希望与您分享竞争与反垄断的相关资讯与解读，识别不同行业企业的竞争与反垄断风险，共同加强对企业各个环节的反垄断合规治理。
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2022年6月8日，国家市场监督管理总局（下称总局）发布了《中国反垄断执法年度报告（2021）》（下称报告）），报告包含“工作综述”、“执法成效”、“行业执法”、“公平竞争政策”、“法治建设”、“国际合作交流”、“竞争倡导”、“地方工作”、“大事记”九个章节，因报告全文过长，我们对其重点内容进行了梳理和总结。
本报告主要的内容围绕以下几点展开：
一、执法数据
（一）垄断协议执法
2021年，反垄断执法机构全年立案调查垄断协议案件 30 件，系几年来的最高数量，作出行政处罚 11 件，罚没金额合计16.73 亿元。2021 年办结的垄断协议案件涉及1个行业协会、43 家企业，主要分布在医药、建材、燃气等民生领域。
1、依法查处价格垄断协议行为
在办结的 11 件垄断协议案件中，9 件涉及横向垄断协议，占比高达 81.82%，其中 1 件涉及固定商品价格行为，8 件同时涉及固定商品价格、划分市场等行为；2 件涉及纵向垄断协议，均涉及固定转售商品价格和限定转售商品最低价格行为。
2、强化医药行业垄断协议执法
3、加大建材行业垄断协议执法力度
在 2019年、2020年持续加强建材行业垄断协议执法的基础上，2021年反垄断执法机构依法查处丰城市预拌混凝土协会及其会员企业达成并实施垄断协议案、淄博联和水泥企业管理有限公司及相关企业达成并实施垄断协议案、重庆市丰都县2家商砼生产企业达成并实施垄断协议案，涉及1个行业协会、18 家企业，2起案件罚没款均超2亿元，3起案件罚没款合计5.37亿元，约占全年垄断协议案件罚没款的 1/3，释放出严厉查处建材行业垄断行为、保护市场公平竞争的清晰信号。
4、加强燃气、家电等民生领域垄断协议执法
（二）滥用市场支配地位执法
2021 年，反垄断执法机构查处滥用市场支配地位案件11件，罚没金额218.47 亿 元。从执法主体来看，市场监管总局查办3件（占27%），省级反垄断执法机构查办8件（占73%）。从行业分布来看，药品、供水、供气等民生领域案件 7 件（占64%），平台经济领域案件3件（占 27%），能源领域案件1件（占9%）。从违法行为类型来看，涉及不公平高价行为3件（占27%），拒绝交易行为1件（占9%），限定交易行为3件（占27%），附加不合理条件行为4件（占37%）。
1、突出强化平台经济领域反垄断监管
针对社会反映强烈的互联网电商、外卖等平台“二选一”行为严重限制市场竞争，限制中小经营者发展等问题，反垄断执法机构依法查处阿里巴巴集团“二选一”垄断案、美团“二选一”垄断案和上海食派士商贸发展有限公司滥用市场支配地位案，全面规范平台经济领域竞争秩序。
2、持续加强原料药领域反垄断执法
2021年，总局依法查处先声药业集团巴曲酶原料药垄断案；河南省市监局对商丘市新先锋药业有限公司滥用中国境内苯酚原料药销售市场支配地位案依法作出行政处罚；上海市市监局对南京宁卫医药有限公司滥用中国境内氯解磷定原料药销售市场支配地位案依法作出行政处罚，开展原料药领域反垄断集中执法，并研究制定《关于原料药领域的反垄断指南》，构建原料药领域反垄断监管长效机制。
3、积极推动公用事业等民生领域反垄断执法
反垄断执法机构坚持将公用事业等领域反垄断执法作为工作重点，积极查处民生领域垄断行为。2021 年 1 月，云南省市监局对蒙自四通泰兴供水有限公司滥用市场支配地位案依法作出行政处罚，罚款共计 249.54 万元； 3 月，四川省市监局对富顺县天然气有限责任公司滥用市场支配地位案作出行政处罚，罚款 165.83 万元；6 月，云南省市监局对国航空油料有限责任公司云南分公司滥用市场支配地位案作出行政处罚；8 月，陕西省市监局对陕西水务集团泾阳县供水公司滥用市场支配地位案作出行政处罚； 11 月，江苏省市监局对宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案作出行政处罚。
（三）经营者集中审查
2021 年，总局全年收到经营者集中申报 824 件，审结 727 件，同比分别增长 58.5% 和 52.9%，其中禁止 1 件，附加限制性条件批准 4 件，当事方因无法解决总局的竞争关注放弃交易 2 件，涉及互联网、半导体、高端装备制造和民生等领域。
1、主体涵盖各类市场主体
从主体构成来看，集中涵盖了各类市场主体，且相关案件数量均有明显增长。全年境内企业间集中332件，同比增长 59%。境外企业间集中 282件，同比增长55%。境内外企业间集中113件，同比增长33%。其中，境内收购境外企业16件，同比增长 7%；境外收购境内企业56件，同比增长51%；境内外企业新设合营41件，同比增长24%。国有企业参与集中155件，同比增长5%；民营企业参与集中290件，同比增长 99%。各类市场主体集中数量增加。
2、行业围绕实体经济主线
从行业分布来看，集中主要围绕实体经济主线，注重产业重组和资源整合。全年审结涉及制造业、采矿业等工业行业案件 363件，同比增长31%，占所有国民经济行业的 50%，交通运输、仓储和邮政（75件）和房地产（72件）等行业案件增长迅速，同比分别增长127%和118%，显示行业集中度进一步提升，市场分化不断加剧，市场竞争格局进一步调整。
3、横向集中占比最高
从交易类型和模式特点来看，横向集中占比最高，股权收购仍为主要交易模式。
从交易类型来看，审结横向集中案件341件，占比47%，同比增长43%；纵向集中案件116件，占比16%，同比增长 49%；混合集中案件270件，占比37%，同比增长69%。
从交易模式来看，审结股权收购案件516件，占比71%，同比增长52%;组建合营企业案件194件，占比27%，同比增长72%;资产收购案件8件，占比 1%;通过合同取得控制权案件5件和企业合并案件4件，占比 1%。
横向集中形式的股权收购成为主流的原因在于在全球经济增速普遍放缓叠加疫情影响，企业盈利能力面临考验，横向集中能够帮助企业扩大规模，降低成本，提高市场占有率，增强抵御风险的能力。
4、超大规模案件数量明显减少
从交易规模来看，总交易金额的增长幅度远低于案件总量的增长幅度，超大规模案件数量明显减少。全年审结案件涉及的交易金额共3.76万亿元，同比增长 5%;其中交易金额过百亿元的案件83件，同比增长38%;交易金额过千亿元的案件4件，同比减少 50%。造成这一现象的原因在于虽然 2021年全球经济整体复苏，但基础并不稳固，波动性大、脆弱性高、结构性失衡等问题较为明显。企业面临的现金流挑战较为严峻，高估值泡沫逐渐出清，并购交易估值渐趋理性。
（四）经营者集中合规监管
1、未依法申报案件查处取得重大突破
2021 年，总局对近 200 起案件立案调查，对 107 起未依法申报案件公开作出行政处罚，涉及多个行业、各类市场主体，案件数量和处罚金额均创历史新高，先后分 6 批对百余起互联网领域涉嫌未依法申报案件统一立案调查，合计对 98 起互联网领域案件公开作出行政处罚，涵盖电商、新零售、物流、游戏视频、影视传媒、软件服务、互联网医疗、在线旅游、汽车租赁等多个行业，有效遏制资本无序扩张态势，获得社会舆论高度评价。
2、附条件案件监督执行取得重大进展
2021年，市场监管总局附加限制性条件批准经营者集中 4 件，确认到期解除限制性条件案件 3 件。自《反垄断法》实施以来，累计附加限制性条件批准集中案件 54 件，目前正在监督执行 31 件。
（五）加强制止滥用行政权力排除、限制竞争执法
2021 年，全国共调查滥用行政权力排除、限制竞争案件 80 件，办结 46 件。
从违法领域来看，2021 年在办结案件中，民生领域占比 60%，其他占比 40%。其中交通、建筑、医药卫生、教育、保险等服务领域分别占 18%、18%、13%、7%、4%。
2021年办结案件行业领域分布
从违法行为类型来看，2021 年办结案件中，涉及限定交易行为的案件占比43%；涉及制定排除、限制竞争规定行为的案件占比 42%；涉及限制外地经营者招投标行为的案件占比 13%；涉及妨碍商品流通行为的案件占比 2%，通过执法切实打破地方保护，优化市场营商环境。
2021年办结案件违法行为类型
从涉案主体来看，2021 年办结案件中，基本涵盖了省、市、县人民政府及所属部门，其中，涉及省级政府及所属部门的案件占比 2%，涉及市级政府及所属部门的案件占比 57%，涉及县级政府及所属部门的案件占比 41%。
2021年办结案件涉案主体
二、行业执法
（一）互联网行业反垄断执法
2021 年，反垄断执法机构共查办互联网行业滥用市场支配地位案件 3 件，滥用行政权力排除、限制竞争案件 2 件；审结平台经济领域经营者集中 28 件，对 98 件平台经济领域未依法申报违法实施经营者集中案件作出行政处罚。以上案件罚没金额共计 217.4 亿元。审结的 28 件经营者集中案件交易总金额 1164 亿元。申报程序上，适用简易程序 21 件，适用非简易程序 7 件；交易类型上，横向集中 12 件，纵向集中 7 件，混合集中 9 件；交易形式上，股权收购 18 件，新设合营企业 10 件；审查结果上，无条件批准 27 件，禁止 1 件。
【行业案件特点和竞争问题】
“二选一”垄断行为成为执法重点；平台企业在服务业领域投资并购较为活跃；平台经济领域经营者集中执法实现突破；少数股权收购可能构成经营者集中；坚持发展与规范并重开展平台经济反垄断监管执法。
（二）公用事业行业
2021年，反垄断执法机构共查办公用事业行业垄断协议案件1件，滥用市场支配地位案件4件，滥用行政权力排除、限制竞争案件16件;审结公用事业行业经营者集中案件51件。以上案件罚没金额共计 4486万元，交易总金额为 1978亿元，主要涉及供水、供电、供气领域，均为无条件批准。
从申报程序来看，49件适用简易程序，2件适用非简易程序。从交易形式来看，38件为股权收购，13件为新设合营企业。从交易类型来看，23件为横向集中，4件为纵向集中，24件为混合集中。
【行业案件特点和竞争问题】
滥用市场支配地位行为是执法重点；垄断行为具有明显的区域性；供气行业案件多发；违法类型相对单一；实施主体类型集中。
（三）医药行业
2021年，反垄断执法机构共查办医药行业垄断协议案件3件（分别涉及药品和原料药领域），滥用市场支配地位案件3件（涉及原料药领域）；滥用行政权力排除、限制竞争案件6件（涉及医药配送、医药采购、体检等领域）；审结医药行业经营者集中案件26件。以上案件罚没金额共计9.5亿元，交易总金额为3007亿元，主要涉及医药和医疗器械生产销售等领域，均为无条件批准。从申报程序来看，20件适用简易程序，6件适用非简易程序。从交易形式来看，22件为股权收购，3件为新设合营企业，1件为资产收购。从交易类型来看，9件为横向集中，3件为纵向集中，14件为混合集中。
【行业案件特点和竞争问题】
原料药领域反垄断执法持续深入推进；药品领域限制转手价格问题得到有效整治；滥用行政权力排除、限制竞争案件涉及领域集中。
（四）建材行业
2021年，反垄断执法机构共立案调查建筑材料行业垄断协议案件4件，作出行政处罚3件，罚没款5.37亿元。查处滥用行政权力排除、限制竞争案件4件。审结建材和玻璃领域经营者集中案件 10件，交易总金额约488.22亿元，均为无条件批准。
从行业类型来看，涉及水泥业3件，金属加工业2件，建筑材料制造业3件，玻璃制造业 1件，家居装饰业1件。从申报程序来看，7件案件适用简易程序，3件案件适用非简易程序。从集中类型来看，7件为股权收购，1件为资产收购，2件为新设合营企业。从交易形式来看，境内收购境内企业案件3件，境内收购境外企业案件2件，境外收购境外企业案件3件，境内外企业新设合营案件1件，境外企业之间新设合营案1件。
【行业案件特点和竞争问题】
主要以横向垄断协议为主；部分行业协会或者公司成为垄断协议达成和实施的平台；企业的反垄断合规建设有待进一步加强。
（五）半导体行业
2021年，市场监管总局收到半导体行业经营者集中案件27件，立案24件，审结案件26 件，交易总金额7361亿元。在审结案件中，半导体设备行业2件，半导体制造行业 23件，半导体分销行业1件。从申报程序来看，适用简易程序15件，适用非简易程序 11件。从交易形式来看，23件为股权收购，2件为新设合营企业，1件为资产和业务收购。从审查结果来看，无条件批准24件，附加限制性条件批准2件。除经营者集中案件外，市场监管总局正在对三星、SK海力士、美光公司涉嫌滥用市场支配地位案进行调查。
【行业案件特点和竞争问题】
全球半导体供应短缺，供应稳定风险较高；市场集中度不断提升，进入壁垒进一步提高；在国际化竞争环境下深入分析中国市场竞争状况；相关商品市场界定和救济措施需充分考虑技术发展及创新趋势。
（六）仓储物流行业
2021年，在新冠肺炎疫情催化及内循环经济需求不断增长的背景下，物流仓储行业继续迎来快速发展。反垄断执法机构对仓储物流行业的执法主要集中于经营者集中领域，审结仓储物流行业经营者集中案件41件，均为无条件批准，交易金额超过1000亿元。审结案件主要涉及通用仓储开发和租赁、冷库开发和租赁、快递服务、第三方物流服务、冷链物流服务等领域。从集中性质来看，横向集中案件30件，纵向集中案件5件，混合集中案件6件。从申报程序来看，39件适用简易程序，2件适用非简易程序。从交易形式来看，16件为新设合营企业，25件为股权收购。
【行业案件特点和竞争问题】
仓储物流行业具有较为显著的规模经济和先发优势特征；近年来资本入局频繁，转型升级需求旺盛；外商投资企业更为活跃，具有一定竞争优势。
（七）新能源汽车及充电桩行业
2021年市场监管总局共审结新能源汽车及充换电行业经营者集中案件27 件，交易总金额约90.8.亿元。均为无条件批准。从行业类型来看。涉及汽车充电销售业23件，汽车及零部件制造业4件。从申报程序来看，27件案件均适用简易程序。从集中类型来看，23件为新设合营企业，4件为股权收购。从交易形式来看，境内企业之间新设合营案件22件，境外收购境外企业案件3件，境外企业之间新设合营案件2件。香处违法实施经营者集中案件1件，处罚款 100 万元。
【行业案件特点和竞争问题】
新能源汽车充电销售领域并购较为活跃；动力电池市场集中度较高；新能源汽车行业申报案件体现出新的商业创新尝试。
（八）化工行业
2021年，市场监管总局审结化工行业经营者集中案件57 件，交易总金额约2400亿元，均为无条件批准。从申报程序来看，适用简易程序案件46件，适用非简易程序案件11件;从集中类型来看，股权收购案件42件，资产收购案件2件，新设合营企业案件13件;从集中性质来看，横向集中案件21件、纵向集中案件18件、混合集中案件18件。
【行业案件特点和竞争问题】
化工行业申报数量整体稳定但大型并购显著减少；化工行业不同细分领域竞争结构差别较大；我国高端化工材料产业与国际水平相比还有一定差距。
三、公平竞争政策落实
（一）深化竞争政策实施试点
在市场监管总局和地方政府的大力支持和指导下，海南、上海、山东自贸试验区和粤港澳大湾区有序推进强化竞争政策实施试点工作，取得新的进展和成效，并持续深化试点领域和范围。
（二）全面落实公平竞争审查制度
以湖南、广东为代表的各省份开始全面落实公平竞争审查制度，一方面出台各种试点制度措施，另一方面加强宣传培训、审查执法，强化制度刚性约束，效预防和纠正排除、限制竞争的政策措施。2021年全国共审查新出台政策措施文件 24.4 万件，清理各类存量政策措施44.2 万件，纠正废止违反公平竞争审查标准的政策措施 1.1 万件。
四、立法动态
（一）推动修订《反垄断法 》
2021年，市场监督管理总局推动修订了《反垄断法》，目前反垄断法草案已经提请全国人大常委会审议，今年有望能够出台。草案共 27 条，对现行反垄断法主要作了四个方面修改：
- 明确了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位；
- 进一步完善反垄断相关制度规则；
- 进一步加强对反垄断执法的保障，增加规定反垄断执法机构依法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查时有关单位或者个人的配合义务，并规定对涉嫌违法行为的经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其采取措施进行整改；
- 完善法律责任，加大处罚力度，大幅提高对相关违法行为的罚款数额，增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定。增加了信用惩戒的规定。
（二）印发《关于平台经济领域的反垄断指南》
国务院反垄断委员会于 2021 年 2 月 7 日印发了《关于平台经济领域的反垄断指南》。该指南以反垄断法为依据，共 6 章，24 条，主要规定了以下 7 个方面的内容：
- 确立了对平台经济领域开展反垄断监管的基本原则；
- 根据平台经济领域垄断协议行为的新特点，明确了垄断协议行为的表现形式和认定因素；
- 细化了认定平台经济领域经营者具有市场支配地位的考量因素
- 认定平台经济领域经营者具有市场支配地位需要考虑的重点因素包括：市场份额以及相关市场竞争状况；控制市场的能力；财力和技术条件；依赖程度；进入相关市场的难易程度；
- 列举了平台经济领域经营者实施滥用市场支配地位行为时可能存在的正当理由；
- 确立了“二选一”“大数据杀熟”构成垄断行为的判断标准；
- 阐释了如何审查平台经济领域经营者集中；
- 对依法制止滥用行政权力排除、限制竞争行为作出专门规定 。
（三）出台《关于原料药领域的反垄断指南》
2021 年 11 月 15 日，国务院反垄断委员会制定出台《关于原料药领域的反垄断指南》。该指南共 29 条，主要包括五方面内容：总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除、限制竞争。
（四）发布《企业境外反垄断合规指引》
2021 年 11 月市场监管总局出台《企业境外反垄断合规指引》。该合规指引共 27 条，从总体要求、合规管理制度、合规风险重点、合规风险的管理和防范等方面为企业建立境外反垄断合规制度和防范风险提供了制度框架和基本要求。
以上是对《中国反垄断执法年度报告（2021）》重点内容的总结，详细内容还请参见报告原文。
*文中图表数据均来自《中国反垄断执法年度报告（2021）》
